12.12.2019 VakO 2551:2018

Kuntoutus - Valitusoikeus - Täytäntöönpano

Diaarinumero: 2551:2018
Sovellettu lainsäädäntö: Suomen perustuslain 21 § 1 mom., ...Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki)
Antopäivä: 12.12.2019

Vakuutusoikeus katsoi Kansaneläkelaitoksen vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen saajan A:n oikeusturvan toteutumisen edellyttävän, että A voi saada Kansaneläkelaitokselta kuntoutusasiassaan päätöksen myös hakemastaan vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen palveluntuottajasta ja että A voi saattaa tämän päätöksen riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi.

Esitiedot

A:n huoltaja haki 5.7.2017 vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen myöntämistä A:lle. Hakemuksessa haetuksi terapiaksi ilmoitettiin nimetyn palveluntuottajan antama puhe- ja toimintaterapia.

Kansaneläkelaitos myönsi 12.9.2017 antamallaan päätöksellä A:lle Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisena vaativana lääkinnällisenä kuntoutuksena toimintaterapiaa ajalle 1.8.2017 - 31.8.2018 yhteensä 25 käyntikertaa kestoltaan enintään 60 minuuttia. Päätöksen perusteluissa todettiin, että päätöstä ei ole voitu panna täytäntöön, koska Kansaneläkelaitokselle ei ole sovittuun määräaikaan mennessä ilmoitettu palveluntuottajaa, joka voisi toteuttaa kuntoutuksen ja jolla olisi Pohjois-Pohjanmaan alueella voimassa oleva sopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa. Päätöksen mukaan A saa uuden kuntoutuspäätöksen, kun Kansaneläkelaitokselle ilmoitetaan palveluntuottaja, jolla on voimassa oleva sopimus Pohjois-Pohjanmaan alueella.

Muutoksenhaku sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnassa

A:n huoltaja haki päätökseen muutosta sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalta ja pyysi, että palveluntuottajaksi hyväksytään hakemuksessa nimetty palveluntuottaja.

Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan ratkaisu

Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta muutti Kansaneläkelaitoksen päätöstä siten, että A:lle myönnetty toimintaterapia pannaan täytäntöön haetulla palveluntuottajalla.

Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan perustelut

Esitetyn selvityksen perusteella esitetyllä palveluntuottajalla on sopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa toimintaterapiapalvelujen tuottamisesta Oulun hankinta-alueelle. Esitetyllä terapeutilla on lisäksi sensorisen integraation terapiana toteutettavaan toimintaterapiaan vaadittavat tilat ja lisäkoulutus. A on käynyt kyseisellä palveluntuottajalla myös aiemmin. Terapiasta saadun palautteen mukaan A on hyötynyt terapiasta. Jatkaminen samalla terapeutilla on A:n terveydentilan ja kuntoutumisen kannalta todettu tärkeäksi. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta katsoo saadun selvityksen perusteella, että haettu kuntoutuspalvelu on hyvän kuntoutuskäytännön mukainen sekä perustuu laissa vaaditulla tavalla erityisasiantuntemukseen ja tarpeelliseen yhteistyöhön. Kuntoutus haetulla palveluntuottajalla voidaan toteuttaa vaikuttavasti ja terapiasta aiheutuvat matkakustannukset ovat kohtuulliset. Terapian jatkuminen samalla palveluntuottajalla on myös A:n kannalta tarkoituksenmukaisinta. Lisäksi palveluntuottaja on hyväksytty Kansaneläkelaitoksen tekemän hankinnan perusteella vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen palvelujen toteuttajaksi. Kuntoutujalla on oikeus valita palveluntuottaja eikä soveltamiskäytännössä vakuutuspiirirajoja ole pidetty ehdottomina. Esitetyn selvityksen perusteella muutoksenhakulautakunta katsoo, että A on oikeutettu toimintaterapiaan haetulla palveluntuottajalla.

Muutoksenhaku vakuutusoikeudessa

Kansaneläkelaitos haki vakuutusoikeudessa muutosta sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen siltä osin kuin asiassa on otettu kantaa palveluntuottajan valintaan ja asia on palautettu Kansaneläkelaitokselle täytäntöönpanoa varten. Kansaneläkelaitos katsoi, että sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta on ylittänyt toimivaltansa rajat tutkimalla ja ottamalla kantaa palveluntuottajan valintaa koskevaan asiaan, eikä lautakunnan olisi tullut ottaa valitusta tutkittavakseen.

Kansaneläkelaitos totesi myöntäneensä antamallaan päätöksellä A:lle toimintaterapiaa päätöksessä mainitulle ajalle. Kansaneläkelaitoksen mukaan A:n oikeus toimintaterapiaan on todettu, mutta päätöstä ei ole voitu panna täytäntöön. Valituksenalaisessa asiassa on kyse palveluntuottajan valintaan liittyvästä harkinnasta, joka on etuusasian ja päätöksen toimeenpanoon liittyvä seikka, eikä sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta ole asiassa toimivaltainen. Etuuspäätöksen mukaisen kuntoutussisällön toteutuspaikka tai -taho on päätöksen toimeenpanoa, vaikka siinä harkittaisiinkin kuntoutuslain mukaisia kriteereitä kuten tarkoituksenmukaisuus, matkat ja vaikuttavuus. Palveluntuottajan valintaan liittyvä harkinta ei kohdistu myönnettävään kuntoutusetuuteen, vaan Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksen palveluntuottajat valitaan noudattamalla lakia julkisista hankinnoista. Vakuutetun oikeus kuntoutusetuuteen ratkaistaan Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain nojalla, ja tämän jälkeen Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksen palveluntuottajan valinta on hankintalain mukaiseen puitejärjestelyyn perustuvaa kuntoutusetuuden toimeenpanoa.

Vakuutusoikeuden ratkaisu

Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätös kumottiin vakuutusoikeuden päätöksen perustelujen johtopäätöksistä ilmenevin perustein. Asia palautettiin Kansaneläkelaitokselle valituskelpoisen päätöksen antamiseksi A:n vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen palveluntuottajasta.

Äänestysratkaisu (18 - 16).

Vakuutusoikeuden perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Kansaneläkelaitoksessa sovellettavan hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi: 1) päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta; 2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu; 3) päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu; sekä 4) sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Muutoksenhakua Kansaneläkelaitoksen päätöksestä koskevan hallintolainkäyttölain 5 §:n mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista.

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan alle 65-vuotiaalla vakuutetulla, joka ei ole julkisessa laitoshoidossa, on oikeus saada hyvän kuntoutuskäytännön mukaista vaativaa lääkinnällistä kuntoutusta työstä, opiskelusta tai muista arjen toiminnoista suoriutumista ja osallistumista varten, jos: 1) hänellä on sairaus tai vamma sekä sairauteen tai vammaan liittyvä suoritus- ja osallistumisrajoite, josta aiheutuu vähintään vuoden kestävä kuntoutustarve; 2) 1 kohdassa tarkoitettu rajoite on niin suuri, että hänellä on sen vuoksi huomattavia vaikeuksia arjen toiminnoista suoriutumisessa ja osallistumisessa kotona, opiskelussa, työelämässä tai muissa elämäntilanteissa julkisen laitoshoidon ulkopuolella; sekä 3) vaativa lääkinnällinen kuntoutus on perustellusti tarpeen mahdollistamaan vakuutetun arjen toiminnoista suoriutumista ja osallistumista.

Saman pykälän 4 momentin mukaan vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen tulee perustua hyvän kuntoutuskäytännön mukaiseen kirjalliseen kuntoutussuunnitelmaan. Suunnitelma laaditaan kuntoutujan hoidosta vastaavassa julkisen terveydenhuollon yksikössä kuntoutujan kanssa taikka kuntoutujan sekä hänen omaisensa tai muun läheisensä kanssa vähintään yhdeksi vuodeksi ja enintään kolmeksi vuodeksi. Kuntoutussuunnitelma toimitetaan maksutta Kansaneläkelaitokselle.

Mainitun lain 10 §:n 1 momentin mukaan Kansaneläkelaitos järjestää 9 §:ssä tarkoitettuna vaativana lääkinnällisenä kuntoutuksena terapioita ja moniammatillisia kuntoutuspalveluja. Terapioiden ja moniammatillisten kuntoutuspalvelujen tulee olla hyvän kuntoutuskäytännön mukaisia sekä perustua erityisasiantuntemukseen ja tarpeelliseen yhteistyöhön.

Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettua yhteistyötä kuntoutuksen tavoitteiden saavuttamiseksi ja kuntoutumisen varmistamiseksi tehdään kuntoutujan omaisten ja muiden läheisten sekä kuntoutujan kannalta tarpeellisten ammattihenkilöiden ja toimijoiden kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kuntoutusta voidaan toteuttaa kotikäyntinä kuntoutujan arjen ympäristössä, jos se on tarpeen kuntoutuksen tavoitteiden saavuttamisen ja vaikuttavuuden kannalta tai kuntoutujan terveydentilan perusteella taikka kuntoutujalle matkasta aiheutuvan rasittavuuden perusteella.

Pykälän 4 momentin mukaan omaisten ja muiden läheisten sekä tarpeellisten ammattihenkilöiden ja toimijoiden ohjausta tehdään terapioiden yhteydessä. Lisäksi Kansaneläkelaitos voi järjestää erityisistä syistä omaisen tai muun läheisen ohjauskäyntejä kuntoutuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Kansaneläkelaitos voi myös järjestää omaisen tai muun läheisen osallistumisen moniammatillisiin kuntoutuspalveluihin, jos se on perustellusti tarpeen kuntoutuksen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Mainitun lain 45 §:n 1 momentin mukaan Kansaneläkelaitoksen tulee antaa kuntoutu-setuuden ja kuntoutusrahaetuuden sekä tämän lain mukaisen kustannuksesta maksettavan korvauksen myöntämistä, epäämistä, tarkistamista, lakkauttamista ja takaisinperintää koskevassa asiassa hakijalle kirjallinen päätös. Hakijalle on annettava kirjallinen päätös myös kuntoutusrahaetuuden maksamisesta kunnan toimielimelle siten kuin 48 §:ssä säädetään sekä kuntoutusrahaetuuden maksamisesta työnantajalle siten kuin 47 §:ssä säädetään.

Edelleen mainitun lain 55 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta valittamalla sosiaaliturvan muutoksenhakulautakuntaan (nykyiseltä nimeltään sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta) ja sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunnan päätökseen tyytymätön valittamalla vakuutusoikeuteen. Lain 12 §:n 1 momentin nojalla annettuun harkinnanvaraista kuntoutusta koskevaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain esitöissä (HE 3/2005 vp) on todettu 55 §:stä seuraavaa: "Säännöksen mukaan muutosta voitaisiin hakea ammatillista kuntoutusta, apuvälineitä, vaikeavammaisen lääkinnällistä kuntoutusta, kuntoutusrahaa, ylläpitokorvausta, harkinnanvaraista kuntoutusavustusta, matkakustannuksia ja takaisinperintää koskeviin päätöksiin. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin, kenellä on oikeus muutoksenhakuun. Vakuutetulla olisi oikeus hakea muutosta ehdotetun 6, 8 ja 9 §:n mukaista kuntoutusetuutta, kuntoutusrahaetuutta, kustannuksesta maksettavaa korvausta ja takaisinperintää koskevaan päätökseen." Esitöissä on lisäksi todettu, että lain 12 §:n 1 momentin mukaista harkinnanvaraista kuntoutusta koskeviin päätöksiin ei voisi hakea muutosta valittamalla. Esitöiden mukaan 55 § vastaa voimassa olevia Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain 7 a §:n, 8 §:n ja 8 b §:n sekä kuntoutusrahalain 28 §:n ja 28 b §:n säännöksiä ja niiden soveltamiskäytäntöä.

Perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa (PeVL 13/2005 vp) hallituksen esityksestä (HE 3/2005 vp). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan muutoksenhaun osalta todennut seuraavaa: "Lakiehdotuksen 55 §:n 1 momentissa luetellaan päätökset, joihin vakuutettu, kuntoutuspalvelun tuottaja taikka vakuutetun omainen tai lähiomainen saa hakea muutosta. Kun esimerkiksi vakuutettu saa ehdotuksen perusteella hakea muutosta 6, 8, ja 9 §:n nojalla tehtyihin päätöksiin, jää epäselväksi, voiko hän hakea muutosta lain muiden säännösten nojalla tehtyihin päätöksiin silloinkaan, kun päätös koskee hänen oikeuttaan tai velvollisuuttaan. Tällaiset luettelot eivät kuitenkaan valiokunnan mielestä voi vaikuttaa eräänlaisina välillisinä muutoksenhakukieltoina, vaan henkilön oikeus hakea muutosta oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskevaan päätökseen perustuu viime kädessä suoraan perustuslain 21 §:n 1 momenttiin. Ehdotetut luettelot muutoksenhakuoikeuden piiriin kuuluvista päätöksistä ovat näin ollen asiallisesti tarpeettomia." Lakiin ei säädetty esityksen mukaista luetteloa.

Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetulla lailla kumottiin Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annettu laki (610/1991) ja kuntoutusrahalaki (611/1991). Kumotun Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain 2 § koski vajaakuntoisten ammatillista kuntoutusta, 3 § vaikeavammaisten lääkinnällistä kuntoutusta ja 4 § harkinnanvaraista kuntoutusta. Lain 8 §:n mukaan valittaa sai Kansaneläkelaitoksen 2 ja 3 §:n nojalla antamista päätöksistä, jos päätös koski Kansan-eläkelaitoksen velvollisuutta järjestää kuntoutus edellä mainittujen pykälien nojalla tai vakuutetun oikeutta niiden perusteella maksettaviin etuuksiin. Lain 4 §:n nojalla annetusta päätöksestä ei ollut valitusoikeutta.

Hallituksen esityksessä (HE 116/2002 vp) eduskunnalle kuntoutusta koskevan lainsäädännön muuttamiseksi on yleisperustelujen nykytilaa koskevassa osiossa käsitelty Kansaneläkelaitoksen järjestämää ammatillista kuntoutusta ja muun ohessa muutoksenhakuoikeutta. Siinä on lausuttu, että Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain 8 §:n mukaan Kansaneläkelaitoksen lain 2 §:n mukaisen päätöksen saaneella henkilöllä on oikeus hakea päätökseen muutosta valittamalla. Muutoksenhakuoikeus koskee Kansaneläkelaitoksen velvollisuutta järjestää kuntoutus sekä vakuutetun oikeutta sen perusteella maksettaviin etuuksiin. Kuntoutujalla ei ole valitusoikeutta siitä, mikä kuntoutuspalvelun-tuottaja kuntoutuksen toteuttaa.

Oikeudellinen kysymyksenasettelu

Vakuutusoikeus toteaa, että asiassa ratkaistava oikeuskysymys koskee sitä, tuleeko Kansaneläkelaitoksen antaa A:lle haetusta vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen palveluntuottajasta Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukainen valituskelpoinen päätös.

Vakuutusoikeus toteaa, ettei kumottuun Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annettuun lakiin sisältynyt nimenomaista valituskieltoa, joka olisi koskenut kuntoutuspalvelun tuottajan valintaa. Myöskään tässä valitusasiassa sovellettavassa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetussa laissa ei ole säädetty nimenomaista muutoksenhakurajoitusta kuntoutuspalvelun tuottajan valinnan osalta. Vakuutusoikeus toteaa lisäksi, ettei perustuslakivaliokunta ole antanut lausuntoa edellä esiin tuodusta hallituksen esityksestä (HE 116/2002 vp) eduskunnalle kuntoutusta koskevan lainsäädännön muuttamiseksi.

Vakuutusoikeus katsoo, että lähtökohtaisesti kuntoutujan tulee saada valituskelpoinen ratkaisu kaikista seikoista, jotka sisältyvät hänen kuntoutusoikeuteensa. Vakuutusoikeus on myös 3.2.2011 antamassaan päätöksessä dnro 5744/2008/409 katsonut, että vakuutetun oikeusturva edellytti, että hän voi saada Kansaneläkelaitoksen kuntoutusasiassaan antaman päätöksen myös palveluntuottajan valinnan osalta riippumattoman lainkäyttöelimen ratkaistavaksi. Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetussa laissa ei ole yksityiskohtaisesti ja tyhjentävästi säädetty siitä, mitä 9 §:ssä tarkoitettu kuntoutus sisältää taikka mistä seikoista kuntoutujalle tulee antaa muutoksenhakukelpoinen päätös. Tavanomaisia seikkoja, joista kuntoutujalle annetaan valituskelpoinen päätös, ovat ainakin oikeus kuntoutukseen, kuntoutuksen laji ja kesto sekä kuntoutuskertojen määrä.

Vakuutusoikeus katsoo, että edellä mainittujen seikkojen lisäksi kuntoutuspalvelun tuottajalla ja kuntoutuksen järjestämispaikalla saattaa olla itsenäistä merkitystä kuntoutujan laissa säädetyn oikeuden toteutumiselle. Vakuutusoikeus perustaa käsityksensä muun muassa siihen, että vaativa lääkinnällinen kuntoutus on usein pitkäkestoista ja sen perustana on kuntoutujan ja palveluntuottajan pitkäaikainen ja luottamuksellinen kuntoutussuhde, minkä vuoksi kuntoutuksen jatkaminen aiemmalla palveluntuottajalla voi olla perusteltua kuntoutuksen jatkuvuuden turvaamiseksi. Myös kuntoutusmatkojen kestolla, joka riippuu palveluntuottajan sijoittumispaikasta, saattaa tietyissä tilanteissa olla merkitystä kuntoutusoikeuden tehokkaalle toteutumiselle. Asianmukaisesti perustellun valituskelpoisen päätöksen saaminen myös palveluntuottajaa koskevaan vaatimukseen on kuntoutujan oikeusturvan kannalta korostuneen tärkeää tilanteessa, jossa Kansaneläkelaitos ei ole voinut hyväksyä vaatimusta. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun lääketieteelliseen asiantuntemukseen pohjautuvassa kuntoutussuunnitelmassa on perustellusti esitetty tiettyä palveluntuottajaa kuntoutuksen toteuttajaksi, mutta Kansaneläkelaitos ei ole hyväksynyt kuntoutujan hakemusta kuntoutuksen toteuttamisesta tällä palveluntuottajalla.

Vakuutusoikeus katsoo näillä perusteilla, että palveluntuottajan valintaa koskeva päätös tosiasiallisesti sisältää vakuutetun oikeuksia koskevan ratkaisun. Siten palveluntuottajan valintaa ei voida pitää yksinomaan myönteisen kuntoutuspäätöksen täytäntöönpanoon liittyvänä seikkana, vaan se sisältää sellaista harkintaa, jolla on vaikutusta kuntoutujan laissa säädettyihin oikeuksiin. Vakuutusoikeus katsoo myös, että Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisen muutoksenhakuoikeuden ulottuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon Suomen perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännöksestä seuraavat vaatimukset. Senkään vuoksi ei ole perusteltua tulkita lain säännöksiä siten, että palveluntuottajan valintaa koskeva kysymys rajattaisiin kuntoutujan valitusoikeuden ulkopuolelle sillä perusteella, ettei siitä ole erikseen säädetty laissa. Vakuutusoikeus toteaa vielä hankintalain osalta (1.1.2017 alkaen laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista), että Kansaneläkelaitosta kuntoutuspalvelujen järjestämisessä velvoittavat hankintalain säännökset eivät sellaisinaan voi vaikuttaa kuntoutujan laissa säädettyyn oikeusasemaan, vaan kuntoutujan oikeus saada valituskelpoinen päätös tulee ratkaista Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain säännösten ja viime kädessä mainitun Suomen perustuslain 21 §:n perusteella. Hankintalain säännökset eivät siten voi rajoittaa kuntoutujan oikeutta saada valituskelpoinen päätös kaikista hänen kuntoutusoikeuteensa sisältyvistä seikoista.

Vakuutusoikeuden johtopäätökset asiassa

Vakuutusoikeus toteaa, että A:lle on haettu Kansaneläkelaitokselta kuntoutuksen toteuttamista nimetyllä palveluntuottajalla. Kansaneläkelaitoksen tulee viranomaisena lähtökohtaisesti käsitellä ja ratkaista hakijan kuntoutusasiassa esittämät vaatimukset. Kansaneläkelaitoksen päätöksessä ei kuitenkaan ole käsitelty palveluntuottajaa koskevaa vaatimusta, eikä A:lle ole annettu palveluntuottajasta asianmukaisesti perusteltua, valituskelpoista päätöstä.

Edellä esitetyin perusteluin vakuutusoikeus katsoo A:n oikeusturvan toteutumisen edellyttävän, että hän voi saada Kansaneläkelaitokselta kuntoutusasiassaan päätöksen myös hakemastaan palveluntuottajasta ja että hän voi saattaa tämän päätöksen riippumattoman lainkäyttöelimen tutkittavaksi. Siksi Kansaneläkelaitoksen olisi tullut ensimmäisenä asteena antaa valituskelpoinen päätös palveluntuottajasta. Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunta ei olisi saanut ottaa aineellisesti tutkittavaksi A:n huoltajan vaatimusta palveluntuottajasta, jota Kansaneläkelaitos ei ollut sisällöllisesti tutkinut eikä ratkaissut. Näin ollen vakuutusoikeus harkitsee oikeaksi kumota sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksen ja palauttaa asian Kansaneläkelaitokselle asianmukaisesti perustellun valituskelpoisen päätöksen antamiseksi haetusta kuntoutuksen palveluntuottajasta.

Eri mieltä olleiden vakuutusoikeuden jäsenten äänestyslausunto

Eri mieltä olleet vakuutusoikeuden jäsenet kumosivat sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksen ja jättivät asian lopputuloksen osalta Kansaneläkelaitoksen 12.9.2017 antaman päätöksen varaan.

Eri mieltä olleet jäsenet yhtyivät seuraavaan äänestyslausunnon:

Oikeudellinen arviointi

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ratkaistavana Kansaneläkelaitoksen ja sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan toimivalta päätettäessä kuntoutuslain vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen palvelun tuottajasta. Asiassa on vakuutusoikeudessa siten arvioitavana, onko kuntoutujalla, jolle on myönnetty kuntoutuslain mukaista vaativaa lääkinnällistä kuntoutusta, oikeus saada Kansaneläkelaitokselta sellainen kuntoutuslain nojalla annettu päätös, johon saa kuntoutuslain mukaisessa järjestyksessä hakea muutosta valittamalla myös siltä osin kuin kuntoutuja on vaatinut saada myönnetyn kuntoutuksen tietyltä palveluntuottajalta. Tähän liittyen on arvioitavana, voidaanko palveluntuottajan valinnasta katsoa säädetyn niissä kuntoutuslain säännöksissä, jotka koskevat oikeutta kuntoutukseen ja kuntoutuksen sisältöä.

Kysymys liittyy viime kädessä Suomen perustuslaissa jokaiselle turvattuun oikeuteen saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeuteen saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Kyseinen perustuslain säännös ei kuitenkaan luo yksilölle ehdotonta oikeutta saada jokaisesta häneen liittyvästä hallintotoimesta valituskelpoista päätöstä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ratkaistavana ei ole yksin kysymys kuntoutujan oikeussuojan tarpeesta, vaan huomioon on edellä todetulla tavalla otettava myös kuntoutuslain materiaaliset säännökset ja niihin liittyvät edellytykset saada lakiin perustuva ratkaisu esitettyihin vaatimuksiin. Asialla on näin ollen liityntä myös perustuslain 2 §:n 3 momenttiin.

Hankintalain vaikutus

Järjestäessään kuntoutuslain mukaisia palveluja hankkimalla ne ulkopuolisilta palveluntuottajilta Kansaneläkelaitos on julkisoikeudellisena laitoksena lähtökohtaisesti sidottu tässä menettelyssä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) säännöksiin.

Hankintalaki sisältää yksityiskohtaista sääntelyä muun muassa palveluhankinnan arvon määrittelystä ja hankinnan arvosta riippuvaisten eri hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä. Hankintalain soveltaminen ei kuulu vakuutusoikeuden tai sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan toimivaltaan.

Kuntoutuslain säännösten arviointi

Kuntoutuslailla on kumottu Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annettu laki (610/1991) sekä asetus Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta (1161/1991). Kumotun lain 8 §:n mukaan valittaa sai vajaakuntoisten ammatillista kuntoutusta ja vaikeavammaisten lääkinnällistä kuntoutusta koskevien 2 ja 3 §:ien nojalla annetuista päätöksistä, jos päätös koski Kansaneläkelaitoksen velvollisuutta järjestää kuntoutus edellä mainittujen pykälien nojalla tai vakuutetun oikeutta niiden perusteella maksettaviin etuuksiin. Muun muassa lain 1161/1991 2 §:n muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 116/2002 vp) nykytilaa koskevassa osiossa on lausuttu, että Kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain 8 §:n mukaan lain 2 §:n mukaisen päätöksen saaneella henkilöllä on oikeus hakea päätökseen muutosta valittamalla. Muutoksenhakuoikeus koskee Kansaneläkelaitoksen velvollisuutta järjestää kuntoutus sekä vakuutetun oikeutta sen perusteella maksettaviin etuuksiin. Kuntoutujalla ei ole valitusoikeutta siitä, mikä kuntoutuspalveluntuottaja kuntoutuksen toteuttaa.

Kuntoutuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/2005 vp) on ehdotettu, että vakuutetulla olisi oikeus hakea muutosta lain 6, 8 ja 9 §:n mukaista kuntoutusetuutta, kuntoutusrahaetuutta, kustannuksesta maksettavaa korvausta ja takaisinperintää koskevaan päätökseen. Esityksessä on ehdotettu lisäksi, että lain 12 §:n 1 momentin mukaista harkinnanvaraista kuntoutusta koskeviin päätöksiin ei voisi hakea muutosta valittamalla. Perustuslakivaliokunta on antanut lausuntonsa (PeVL 13/2005 vp) hallituksen esityksestä. Perustuslakivaliokunta on todennut, että kun vakuutettu saa ehdotuksen perusteella hakea muutosta 6, 8, ja 9 §:n nojalla tehtyihin päätöksiin, jää epäselväksi, voiko hän hakea muutosta lain muiden säännösten nojalla tehtyihin päätöksiin silloinkaan, kun päätös koskee hänen oikeuttaan tai velvollisuuttaan. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tällaiset luettelot eivät kuitenkaan voi vaikuttaa eräänlaisina välillisinä muutoksenhakukieltoina, vaan henkilön oikeus hakea muutosta oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskevaan päätökseen perustuu viime kädessä suoraan perustuslain 21 §:n 1 momenttiin ja että ehdotetut luettelot muutoksenhakuoikeuden piiriin kuuluvista päätöksistä ovat näin ollen asiallisesti tarpeettomia. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on mietintönsä (StVM 8/2005 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ehdottanut lain 55 §:n 1 momentin muuttamista siten, ettei siinä erikseen mainita lainkohtia, joiden perusteella eri osapuolilla on oikeus hakea muutosta.

Totean kuntoutuslain 55 §:n sanamuotoon ja edellä selostettuihin kuntoutuslain esitöihin viitaten, että vakuutetulla on oikeus hakea muutosta kaikkiin sellaisiin itseään koskeviin ratkaisuihin, jotka perustuvat kuntoutuslain säännöksiin, ainoana poikkeuksena lain 12 §:n 1 momentin mukaista harkinnanvaraista kuntoutusta koskeva ratkaisu. Viitatuissa esitöissä ei kuitenkaan ole otettu kantaa siihen, sisältääkö kuntoutuslaki säännöksiä palveluntuottajan valinnasta.

Oikeudesta kuntoutuslain mukaiseen vaativaan lääkinnälliseen kuntoutukseen ja kuntoutuslain nojalla järjestettävien eri kuntoutusmuotojen sisällöstä on säädetty lain 9 ja 10 §:issä.

Lain 9 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä kuntoutujalla on oikeus kyseessä olevaan etuuteen. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa ja 2 momentissa säädetään vaativan lääkinnällisen kuntoutuksen tarpeesta ja tarpeellisuuden arvioinnissa huomioon otettavista seikoista, joita ovat kuntoutujan lääketieteellinen terveydentila, kehon rakenteet ja toiminnot, suoritukset, osallistuminen sekä yksilö- ja ympäristötekijät. Pykälän 3 momentissa todetaan, että Kansaneläkelaitos ei järjestä sairaanhoitoon välittömästi liittyvää lääkinnällistä kuntoutusta eikä toimintaa, jonka tavoitteet ovat ainoastaan hoidollisia. Pykälän 4 momentin mukaan kuntoutuksen tulee perustua julkisen terveydenhuollon yksikössä laadittuun hyvän kuntoutuskäytännön mukaiseen kirjalliseen kuntoutussuunnitelmaan.

Lain 10 §:ssä säädetään niistä kuntoutusmuodoista, joita voidaan kuntoutuslain nojalla järjestää (1 momentti), eri kuntoutusmuotojen tavoitteiden saavuttamiseksi ja kuntoutumisen varmistamiseksi tehtävästä yhteistyöstä (2 momentti), edellytyksistä toteuttaa kuntoutusta kotikäynteinä (3 momentti) sekä kuntoutujan läheisten ja muiden toimijoiden ohjauksesta ja osallistumisesta kuntoutuspalveluihin (4 momentti).

Johtopäätös

Totean, että A:lle on haettu Kansaneläkelaitokselta kuntoutuksen toteuttamista nimetyllä palveluntuottajalla. Kansaneläkelaitoksen päätöksellä ei ole miltään osin hylätty A:n oikeutta kuntoutukseen. Siltä osin kuin Kansaneläkelaitoksen päätöksessä on todettu, ettei päätöstä ole voitu panna täytäntöön, koska Kansaneläkelaitokselle ei ole ilmoitettu palveluntuottajaa, joka voisi toteuttaa kuntoutuksen ja jolla olisi Pohjois-Pohjanmaan alueella voimassa oleva sopimus Kansaneläkelaitoksen kanssa, on kyse palveluntuottajan valinnasta, joka on etuusasian ja päätöksen toimeenpanoon liittyvä seikka.

Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan mikä tahansa yksilön kannalta merkityksellinen viranomaistoimi ei ole sellainen oikeutta koskeva päätös, että se olisi perustuslain 21 §:n l momentin mukaisesti voitava saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Merkityssellisenä on pidetty, onko lainsäädännössä riittävän täsmällinen perusta oikeutena pidettävän suhteen syntymiselle yksilön ja julkisen vallan välille (muun muassa PeVL 12/1997 vp, si-vu l, PeVL 70/2002 vp, sivu 6, PeVL 18/2005 vp, sivut 2 - 3, ja PeVL 9/2007 vp, sivu 10 ja PeVL 51/2010 vp, sivut 2 - 3).

Totean, että kysymys siitä, onko vakuutetulla oikeus tietyn lajiseen kuntoutukseen, perustuu arvioon, joka tehdään soveltamalla kuntoutuslain 9 §:n 1 momentin 3 kohtaa, saman pykälän 2 momenttia sekä 10 §:n 1 momenttia.

Kysymys siitä, kuinka pitkältä ajalta, tai samaa kysymystä eri näkökulmasta tarkastellen, kuinka monelta hoitokerralta vakuutetulla on oikeus tietyn lajiseen kuntoutukseen, on perustunut 31.12.2015 saakka voimassa olleita säännöksiä sovellettaessa lain 9 §:n 1 momenttiin ja 10 §:n 2 momenttiin. Hallituksen esityksestä (HE 332/2014 vp), joka on koskenut muun muassa lain 9 ja 10 §:ien muuttamista, ei käy ilmi, että asiantilaa olisi ollut tältä osin tarkoitus muuttaa. Kyseisessä hallituksen esityksessä on lisäksi todettu (sivu 14), että kuntoutuspalvelujen keston lähtökohtana olisi kuntoutussuunnitelma.

Katson, että toisin kuin kuntoutuksen lajista ja kestosta, kuntoutuslaissa ei ole säädetty sellaisista kriteereistä, joiden perusteella yksittäisen kuntoutujan oikeus saada kuntoutusta tietyssä paikassa tai tietyltä palveluntuottajalta voitaisiin arvioida. Ainoana ja nimenomaisena poikkeuksena tästä on kuntoutuspaikan osalta säädetty mahdollisuus toteuttaa kuntoutus kotikäynteinä. Tällaisista kriteereistä ei ole säädetty myöskään lain 9 §:ssä tai 10 §:ssä, sellaisina kuin ne olivat voimassa 31.12.2015 saakka, eikä olennaisesti vastaavat säännökset sisältävässä kuntoutuslailla kumotussa laissa 610/1991 ja sen nojalla annetussa asetuksessa. Voimassa olevan lain ja sitä edeltäneen lain esityötkään eivät sisällä viitteitä siitä, että tällaisista kriteereistä olisi tarkoitettu säännellä kyseisissä laeissa.

Totean, että myönnetyn kuntoutuksen tuottajaa koskevalla kysymyksellä saattaa tapauskohtaisesti olla vakuutetun oikeuksien kannalta sen kaltaista merkitystä, joka puoltaisi oikeutta saada myös tältä osin ratkaisu, johon olisi valitusoikeus kuntoutuslain mukaisessa järjestyksessä. Katson kuitenkin, että palveluntuottajan valinta on siinä määrin erillinen kysymys kuntoutuksen lajiin ja kestoon nähden, ettei oikeutta saada myönnetty kuntoutus tietyltä palveluntuottajalta tätä koskevan nimenomaisen sääntelyn puuttuessa voida perustaa kuntoutuksen lajia ja kestoa sääteleviin lainkohtiin tai muihinkaan kuntoutuslain säännöksiin. Tältä osin olen ottanut huomioon myös, että Kansaneläkelaitos on hankkiessaan kuntoutuslain mukaisia palveluita muilta palveluntuottajilta sidottu noudattamaan hankintalakia ja siinä säänneltyä hankintamenettelyä.

Sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnalla ei siten ole ollut toimivaltaa eikä sen olisi tullut tutkia A:n huoltajan valitusta palveluntuottajan valinnasta. Näin ollen kumoan sosiaaliturva-asioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksen.

Sovelletut oikeusohjeet

Suomen perustuslain 21 § 1 mom.
Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki)

 
Julkaistu 9.4.2020